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关于发挥人大代表作用的实践与思考
作者:王树臣  来源:丰南人大  发布时间:2012/7/9 10:11:10  发布人:fnrdbgs

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人大代表是人民代表大会的主体,各级人大代表肩负着代表人民行使国家权力的神圣职责。随着人民代表大会制度的不断发展和完善,人大代表在政治经济社会生活等各方面都发挥了重要作用,做出了积极贡献。但对照宪法和法律的规定,与民主法治建设的需要和人民群众的愿望相比,人大代表在行权履职、发挥作用方面还存在一定差距。结合我区人大代表工作的实际,对当前人大代表发挥作用存在的问题、原因以及对策作粗略分析。

一、当前代表工作中存在的主要问题

1、代表履行职务的意识和能力还存在一定差距。一是代表履行职务的能力有限。有的人大代表对人大工作不够熟悉,对人民代表人会制度的理论缺乏认识;有的代表对人大工作的业务理论缺乏了解,尚缺必需的履职所具备的专业知识;有的代表理论水平不够深,不能适应当前经济社会快速发展的要求。二是代表履职意识不够强。有的代表不理解人大代表是一种职务,存在着“人微言轻”、“代表代表会后就了”、“荣誉代表”、“特殊代表”等一些误解。有的代表虽然有能力提出有针对性的意见建议,但怕提出来会影响团结、影响业务发展、影响自己的前途,而明哲保身、淡然处之。三是全局观念较差。极个别人大代表看问题只满足于自己活动范围内的小圈子,没有立足全局去思考问题,提出的意见建议往往站位不高,因此每年人代会上建议和批评意见占绝大比例,而能形成议案的却总是寥寥无几。

2、人大代表主体作用发挥不够到位。人大代表是国家权力机关的组成人员,是人大工作的主体,但同时人大代表作用的发挥也有赖于人大及其常委会职权行使的到位程度。从整体上来说,人大的监督工作也存在一些问题和不足,监督工作基本处于程序性监督向实质性监督的转变阶段。如对国民经济和社会发展计划、财政预算及执行的监督虽有不少具体措施,但多处于宏观监督,发展到全面监督条件尚不成熟。而对由人大及其常委会选举和任命干部的监督,往往是事后监督多于事前监督,真正通过人大监督进行惩处的比例很小。在监督手段选择上,较少运用法律赋予的询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等手段,结果在某种程度上使人大的监督显得力度不足。由于以上原因,一些代表认为以自己之力左右不了大局,反对不反对也是通过,提不提意见也不能改变现状,对代表职权范围内的事项不了解、不关心,不重视。在参加视察、检查、听取审议过程中只表扬不批评,只说成绩少说或不说问题,使人大权威和监督效果打了折扣。

3、履职形式比较单一。 一是代表在人民代表大会会议期间履职形式单一。个别代表认为,只要能按照要求出席了人代会,就算尽责履职了。在大会期间,仅仅满足于“听听报告,画画圈,投投票”,审议讨论时随大流,人云亦云,很少提出有见地、有针对性的不同意见。二是代表在人民代表大会闭会期间履职活动单一。在大会结束回到原工作岗位后,只忙于自己的本职工作,不参加或很少参加代表小组活动;有的代表对闭会期间应该参与、怎么参与代表活动,事先应做哪些准备底数不清,很少主动联系选民和群众,即使听到一些意见和呼声,也很少能够站在人大代表的角度去思考,更不能及时向人大常委会或政府进行沟通和反映。

二、主要原因

究其原因,有以下几方面:

1、代表培训机制不够健全。主要表现在三个方面,一是在培训的组织上比较松散。什么时候培训,怎样培训,培训哪些内容,随意性较大。基本上没有明确专门的培训机构,也没有专门的培训制度,即使有了培训制度,也不太健全。大多数地方没有专门的培训计划。有的地方也没有完全落实专项培训经费。二是在培训的方式上比较单一。一些地方对人大代表的培训都是在人代会前或会后安排半天、一天进行,时间短,效果不是很好。而在日常工作中,也没有注意将代表培训与代表视察、代表执法检查等活动有机结合起来。三是在培训的内容上不够全面。缺乏全面性和系统性,一般情况是对人大业务知识培训得多,对党和国家的大政方针、政治理论、有关法律法规等知识学习培训较少。        

2、外部环境还不能完全适应代表履行职务的需要。一是对代表工作的重视程度不够。当前社会上一部分人对人大代表的性质、地位、作用了解不多,认识不够,在代表依法履职行权时,一些人往往看重的是代表本身职务和社会地位,代表身份被弱化。有的地方国家机关工作人员缺乏人大意识、公仆意识,不重视人大代表的法定权利,在向人大报告工作、接受视察、检查和接待代表走访调研询问等活动中,往往看做是例行公事,对人大代表提出的合理化意见、建议不能认真进行研究整改反馈,在一定程度上阻碍了代表作用的发挥。二是代表知情知政渠道有限。部分代表在闭会期间很少参加活动,不能深入联系走访选民,反映群众意见。有的部门不能按规定完全和及时的向人大代表通报工作。三是对代表工作的宣传力度不够。尤其是对选举法、代表法、监督法等法律法规的宣传还不到位,对代表工作的性质特点和履行职责较好的代表典型宣传不够,营造代表履职的良好社会舆论氛围和法制环境不够。四是一些企事业单位代表在本职工作与代表工作时间相抵触时,往往代表工作要让位于本职工作。

3、对代表履职监督不够到位。对代表履职的考核和监督体系不健全,奖惩措施落实不到位,是导致代表履职责任意识不强的根本原因。目前,一方面,相关法律法规对代表的履职没有作出定量规定,一些代表认为,代表职务是虚的,有时间有精力就参加,没时间没精力就不参加。另一方面,一些地方虽然在建立健全代表履职档案、进行代表履职测评、建立不履职代表退出机制上作了一些行之有效的探索,但由于没有形成一整套完善的对代表履职进行考核的具体办法,因而对监督代表履职仍缺乏力度。

三、意见和建议

(一)抓好代表培训,增强履职能力。在培训内容上做到理论与实践相结合,在学习宪法、组织法、代表法、选举法等基本法律知识和人大制度等基本理论基础上,还要对如何审议“一府两院”的工作报告、计划预算报告,如何写好议案、建议和意见等专题内容进行有计划的培训。在培训方式上注重代表培训方式的灵活性,采取全面培训与重点讲解、理论学习与实际应用、典型引导与经验交流相结合形式,要结合开展代表视察、执法检查等活动进行培训;要组织部分代表参加上级人大举办的专题培训班及赴外地考察学习进行培训;要结合指导代表小组活动开展学习培训。

(二)强化服务保障,调动代表履职的积极性和主动性。一是要切实加强对代表工作的领导,将代表工作纳入常委会的重要日程定期研究,做到有计划、有安排、有检查、有考核、有监督。二是营造履职氛围。在坚持邀请人大代表列席常委会会议,参加常委会组织的视察、检查、调研等活动的同时,努力提高代表对重要社会活动的参与度,如价格听证、行风监督和评议、法院庭审、工程项目发包、政府集中采购等,都要邀请代表参加,为代表履行职务提供更多的途径和空间。三是提供服务保障。将代表活动经费列入同级财政预算,农民代表参加活动发放误工补贴,积极为代表开展工作提供服务和方便,从而保障和促进代表工作的开展,使人大代表真正找到当家作主的感觉。几年来,丰南区委对人大工作给予大力支持,不但全部落实了各项经费,而且对人大组织开展的视察、检查、培训、外出考察、经验交流、学习表彰等方面活动,在车辆、场地、人力物力配合上都给予充分保障,代表从中体会到了人大的重要地位,自身的使命感、自豪感也得到增强。四是要拓宽代表知情知政的渠道,为代表行权履职创造条件。如为代表订阅人大报刊等学习资料,督促“一府两院”落实向代表通报重大事项制度,让代表及时了解本行政区域经济社会发展情况。丰南区连续三年在召开代表大会期间,组织全体代表对新城区规划建设和人民广场、惠丰湖、兆丰山、运河唐人街等重点建设项目进行视察,区主要领导向代表作现场讲解,在代表中引起强烈反响,关心支持、积极投身全区中心工作的热情高涨,主体意识得到加强。五是要加大代表宣传力度,充分利用报刊、电视、网络等新闻媒体,不断加大对人大制度、代表工作尤其是代表典型事迹的宣传,激发代表履职热情,为代表履职营造良好的社会氛围。

(三)规范代表活动、强化活动载体。一要加强制度建设,为代表工作提供制度保证。重点健全和完善代表学习培训、联系选民(选举单位)、视察调研、小组活动、代表述职、创先争优、办理代表建议等各项制度,使代表工作有章可循,有制可依。二要抓好代表小组建设,使之充满生机和活力。按照便于组织开展活动的原则,建立代表小组。围绕党的工作重点和群众普遍关心的热点难点问题,制定好各代表小组代表活动方案,采取多种形式,认真组织人大代表开展视察、调查、执法检查、走访选民(选举单位)等活动,广泛收集社情民意,了解群众所思、所求、所盼和所难,征求群众对人大常委会和“一府两院”工作的意见,积极为代表履职搭建平台。三要加强议案、建议、批评和意见的督办工作,确保事事有着落、件件有回音。代表在大会期间和闭会期间提出议案、建议、批评和意见,是代表履行职权的重要途径之一。实践证明,做好代表议案、建议督办工作,不仅能解决一方群众关注的热点问题,也能激发代表履职的积极性和主体意识。近几年来,丰南区人大常委会认真落实督办工作程序的基础上,把议案、建议办理中承办单位解决问题的落实率、同代表协商的面复率、代表对答复的满意率作为每年常委会主任、副主任分工包片走访人大代表的重要内容之一,逐件与提案代表征询办理意见,发现代表不满意的,由常委会督促承办部门进一步办理,取得了明显效果。代表对提出议案建议的态度由“要我提议案”转为“我要提议案”,议案、建议的数量和质量逐年提高。如关于修建丰南区钱营镇沙河大桥的建议,需要省交通厅、丰南区和外商三方投资,出资比例一直协商不下来,代表连续在市、区人代会提出相关建议,终于在2010年此建议经过市、区及相关部门的共同努力下,大桥得以重建,特别是主要领导对此建议办理非常重视,亲自实地考察,提出在原大桥设计两车道的基础上加宽至四车道的意见,且用半年时间高标准、高质量地完成重建,当地群众给予高度评价。四是要充分发挥代表在中心工作中的积极作用。人大常委会要紧紧围绕当地一个时期的中心工作组织代表积极参与其中,为代表履行职务,发挥代表的模范带头作用搭建平台。丰南区在城中村拆迁改造、取缔电动三轮车以及向灾区捐款等活动中,区人大及时召开代表座谈会,广泛征求代表对相关工作的意见和建议,并提出倡议要求代表不仅要以身作则,还要深入群众,做好宣传和反馈,解疑释惑,在自己能力范围内,帮助群众解决实际困难。得到广大代表的积极响应,对这些中心工作的圆满完成发挥了积极作用,得到区委和广大群众的一致认可。

   (四)强化监督管理,增强代表履职的责任心和紧迫感。 

    1、坚持对代表的选举、监督和罢免的完整统一。选举法在对代表监督、罢免和补选这一章中,对罢免工作程序规定较详细,有操作性。依照法定程序进行选举,就应当依照法定程序进行监督、罢免。

2、健全监督工作制度。一是代表工作职责。代表工作职责应包括:代表大会期间代表应完成哪些工作,如提出议案、建议、批评、意见,对“一府两院”工作报告进行审议发言等;人民代表大会闭会期间,代表应参加哪些活动,如调查、检查和视察,并向人大及其常委会和“一府两院”提出建议、批评、意见等。工作能量化的应尽可能量化,以便于考核。二是代表述职和评议制度。包括代表述职的组织、方式,评议的标准,评议结果的处理等内容。对代表履行职务的情况,要通过评议,向社会公开,使该选区选民及选举单位都能了解。听取代表述职,对代表进行评议,以决定代表是否称职。选民对代表的述职进行审验、测评、分析,肯定成绩,指出不足,可以使代表从中受到启发和震动。对每个代表来说,只有真正感受到民意的压力,才能产生恪尽职守的动力。三是建立淘汰制和辞职制,健全补选制度。对于不能保证执行代表职务时间或者执行职务能力低无法胜任的,或者违法乱纪、作风不好群众反映强烈的,应通过法定程序使其辞职或罢免。四是代表工作的通报制度。选民或者选举单位监督自己选出的代表,需要掌握这些代表的全面工作。因而,组织代表活动,应当向代表所在选区的选民或选举单位汇报或通报。可以在大会或者常委会的会刊或者公报中增加代表发言的记录,将每一代表参加会议、视察、调查、评议、联系选民、提出建议和意见、为人民群众办实事等情况公开。这种发言公开既是代表议政制度的内涵之一,又与代表会议期间发言免责相对应,便于形成代表履职监督的外部环境。 

 3、确立代表履职情况的考核指标并予公布。主要是建立代表出席会议、代表在会议期间履职情况和代表在闭会期间履职情况的指标。这些指标应当包括:代表出席本级人大会议次数和时间;代表在大会期间履行职责情况,如发表多少条的审议意见,参与法律案、预算案、任免案,监督案的提议情况,参与有关专门委员会和特定问题调查委员会情况;代表在闭会期间的履职情况,主要是通过各种代表的视察、走访选区与选民次数、列席政务会议情况、反映选民或者选区意见情况,以及参与评议、执法检查次数等。

 4、提高选民对代表工作的认识,增强选民或选举单位主动监督代表的意识。加强对有关法律的宣传,特别是对代表履行职务的宣传。让全体公民都知道代表的职责、权利和应尽的义务;知道如何依法监督“一府两院”的工作;知道怎样实现自己当家做主的权力。地方各级人大及其常委会,应当积极组织代表活动,增进选民与代表之间的联系,引导代表主动接受监督,宣传优秀代表的事迹,不断强化人大代表作为国家权力机关组成人员的地位,多方面调动代表履行职务的积极性,使人大代表充分发挥国家权力机关组成人员的作用,推动民主法制建设的发展。   

(五)改进代表工作方法,增强代表活动实效。
  人大代表活动,是代表履行职责、行使管理国家事务权力的有效载体;是传达贯彻人代会精神、决议、决定的有效形式;是人民代表大会会议期间工作的基础、延伸和保证。开展活动要紧扣党的中心工作,既体现民意,与党委保持高度一致,又寓支持于监督之中,与政府工作合拍。做到监督抓“热点”,调查抓“难点”,视察抓“重点”,检查抓“要点”。 关注民生、维护民利,是人大代表职责的应有之义,要在广度上作文章即:用科学的发展观审议决定重大事项,促进经济和社会发展,提高人民群众的物质文化生活水平;用法治的理念加强人大监督工作,督促“一府两院”依法行政,公正司法,实现社会公平公正;用代表的优势畅通民情上达的渠道,充分反映社情民意,切实解决人民群众反映强烈的热点难点问题;用亲民的感情倾听民怨,促进人民内部矛盾及时化解,维护人民群众的合法权益。要注重活动安排。一是活动内容多样,力求丰富多彩。如学习参观考察、视察调查、讨论座谈等。二是活动地点灵活,力求深入实际。按照议题不同,深入到不同的单位进行。三是参与对象广泛,力求收到实效。针对每次活动的内容,邀请一些有关单位的负责人参加,有针对性地听取他们的汇报,面对面沟通、心与心交流,让意见、建议落到实处。 

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